Zweifel am Nachtragshaushalt: Ist Lindners Schulden-Plan legal?

Ist Christian Lindner ein Taschenspieler und ein Mann, der die Verfassung bricht? Oder handelt die neue Bundesregierung mit ihrem Nachtragshaushalt nach Recht und Gesetz, über alle Zweifel erhaben? Das wird sich zeigen, wenn Unions-Abgeordnete tatsächlich nach Karlsruhe ziehen. Sie könnten vor dem Bundesverfassungsgericht klären lassen, ob das Verschieben von Kreditermächtigungen im Etat 2021 in einen Nebenhaushalt, den Energie- und Klimafonds (EKF), verfassungskonform ist.

Bis zu 60 Milliarden Euro hätte sich die Ampel-Koalition damit auf Jahre hinaus zurückgelegt. Aber darf sie das?

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Die Opposition im Bundestag ist der Meinung, dass sie es nicht darf. Darin zeigten sich Union, AfD und Linke am Donnerstag bei der Einbringung des Gesetzentwurfs einig. Der neue Bundesfinanzminister, dem der CDU-Haushaltspolitiker Christian Haase Taschenspielertricks vorwirft, verteidigte den Schritt als notwendig, um Corona-Folgen zu bekämpfen.

„Wir dürfen durch die Pandemie nicht auch noch Zeit bei der Transformation von Wirtschaft und Gesellschaft verlieren“, sagte Lindner. Das Geld solle gezielt in „transformative Investitionen“ fließen, womit nach dem Koalitionsvertrag vor allem Klimaschutz und Digitalisierung gemeint sind.

Da haben die Oppositionsfraktionen zwar nichts dagegen. Den Weg aber halten sie für verfassungswidrig. Wobei die FDP der Union vorhielt, nun gegen ein Vorgehen Klage zu erwägen, das sie selbst in der Groko unterstützt habe. Haase wiederum warf den Freien Demokraten vor, sie brächten in der Koalition einen Nachtragsetat auf den Weg, den sie als Oppositionspartei vehement abgelehnt hätte.

Verstoß gegen Haushaltsprinzip

Wie schätzt ein Verfassungsjurist den Streit ein? Stefan Korioth, Professor an der Ludwig-Maximilians-Universität München und Spezialist für Finanzfragen, hat eine eindeutige Meinung. „Der Entwurf für diesen Nachtragshaushalt trägt die rechtlichen Bedenken quasi schon auf der Stirn.

Das Vorgehen der Koalition, Kreditermächtigungen aus dem laufenden Haushalt für 2021 in einen Fonds umzubuchen und sie damit zeitlich zu strecken, ist aus mindestens zwei Gründen verfassungsrechtlich problematisch“, sagte Korioth dem Tagesspiegel. Zum einen verstoße der Nachtragsetat gegen das Jährlichkeitsprinzip, also den Grundsatz, dass ein Etat immer nur für ein Jahr gelten soll. „Dieses Prinzip gilt auch in einer Notlage wie der Pandemie“, betont der Rechtswissenschaftler. Zum anderen sieht er einen Verstoß gegen die Regeln der Schuldenbremse im Grundgesetz.

Präzedenzfall hilft nicht

Aber hat nicht die Groko 2020 auch schon Kreditermächtigungen in Höhe von fast 28 Milliarden Euro in den EKF verschoben? Den Präzedenzfall nimmt die Ampel für ihr Vorgehen in Anspruch. Korioths Einschätzung: „Dass die vorige Koalition das Jährlichkeitsprinzip ausgehöhlt hat, hilft der jetzigen Koalition wenig. Sich darauf zu beziehen, ist eine rein politische Argumentation, rechtlich ist das nicht haltbar.

Wenn Sondervermögen wie der EKF überjährig, also für einen längeren Zeitraum mit Geld ausgestattet werden, laufe das auf eine Beschränkung des parlamentarischen Budgetrechts hinaus. „Denn das jährlich immer wieder neue Einschätzen von Bedarf und Zweck wird durch eine solche Fondslösung beiseitegeschoben“, erklärt Korioth.

Um Kritik abzuschwächen und den Bundestag besser einzubinden, will die Koalition im kommenden Jahr einen Wirtschaftsplan mit den konkreten Projekten innerhalb des EKF nachreichen. Korioth sieht das mit Skepsis. Der Schritt helfe wenig, denn ein solcher Wirtschaftsplan „ist üblicherweise nicht Teil des Haushaltsgesetzes, das Parlament entscheidet darüber nicht“. Allenfalls kann der Haushaltsausschuss darüber beraten.

Umgehung der Schuldenbremse

Die Schuldenbremse wird laut Korioth mit dem Nachtragsetat umgangen. „Wenn deren Notlagenklausel genutzt wird, wie jetzt in der Pandemie, dürfen die zusätzlichen Kredite nur mit direktem Bezug zur Bekämpfung dieser Notlage aufgenommen werden. Es geht um unmittelbare Folgen einer Notlage. Investitionen in den Klimaschutz, wie nun von der Koalition zur Rechtfertigung angeführt, haben damit wenig zu tun, zumal, wenn es um Investitionen in den kommenden Jahren geht.“

Das Argument, man müsse Investitionen nachholen, die wegen der Pandemie ausgefallen seien, nennt der Verfassungsrechtler „spitzfindig“.

[Lesen Sie dazu bei Tagesspiegel Plus: Die neue Ampel-Finanzpolitik]

Auch die Begründung, der Schritt sei aus konjunkturpolitischen Gründen nötig, überzeugt Korioth nicht. „Konjunkturpolitik mit gebunkertem Geld zu machen, ist problematisch, weil das eben die Schuldenbremse aushebelt, die man ja von 2023 an wieder einhalten möchte.“

Die Schuldenbremse habe schon eine Konjunkturkomponente, die je nach Wirtschaftslage einen Kreditspielraum eröffne. „Nun aber wird die Notfallklausel dazu genutzt, einen solchen Spielraum erheblich zu erweitern.“ Zwar sei es richtig, dass die Pandemie die Konjunktur habe einbrechen lassen, was neue Schulden rechtfertige. "Doch gelte auch hier das Jährlichkeitsprinzip. Allgemeine Konjunkturpolitik auf Jahre hinaus lässt sich so nicht betreiben.“

Kritisch sieht den Nachtragsetat auch Hans-Günter Henneke aus dem Vorstand des Landkreistags. „Krisenzweckwidrige Umwidmungen von vorsorglichen Kreditermächtigungen unterhöhlen die Schuldenbremse auf Jahre und untergraben zugleich das Vertrauen der Bürger in die Solidität politischen Handels“, sagt Henneke, der ebenfalls Verfassungsjurist ist.

„Das Grundgesetz eröffnet gerade in Ausnahmesituationen sehr viel, achtet aber auch klug darauf, dass die Rückkehr auf normale Pfade wieder gelingt.“ Gerade dem Finanzminister komme hier ein wichtiges Wächteramt für die Stabilität und Tragfähigkeit der Staatsfinanzen zu.