Wer hat in der EU das letzte Wort?: Darum geht es beim Vertragsverletzungsverfahren

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Anleiheprogramm der EZB hatte im Mai 2020 ein mittleres Erdbeben im europäischen Rechtssystem ausgelöst. Erstmals stellten sich das Gericht in Karlsruhe, damals noch unter Präsident Andreas Voßkuhle, offen gegen ein Urteil des EuGH.

Welche politische und rechtliche Brisanz diese Entscheidung mit sich gebracht hat, zeigt sich daran, dass die Kommission deswegen am Mittwoch ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland eingeleitet hat. In Brüssel will man es nicht zulassen, dass sich Gerichte der Mitgliedstaaten einfach über die europäische Rechtsordnung stellen und damit die Zukunft der EU als Ganzes gefährden. Es geht am Ende um die Frage, wer in der EU das letzte Wort hat – Brüssel oder die Nationalstaaten.

Wie begründet die Kommission den Schritt?

Vor mehr als einem Jahr hatte EU-Kommissionschefin Ursula von der Leyen die Möglichkeit eines Vertragsverletzungsverfahrens schon einmal erwogen. Dann blieb es lange still. Dass es jetzt doch zu einem Verfahren zwischen Brüssel und Berlin kommt, liegt darin begründet, dass die Karlsruher Richter aus Sicht der EU-Kommission den Vorrang des EU-Rechts weiterhin nicht eindeutig anerkennen.

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Die EU-Kommission moniert, dass das Verfassungsgericht seinerzeit eine Entscheidung der Europäischen Zentralbank (EZB) und ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs als Kompetenzüberschreitung kritisiert habe. Es habe damit dem Urteil „die Rechtswirkung in Deutschland entzogen und gegen den Grundsatz des Vorrangs des EU-Rechts verstoßen“, sagte ein Sprecher der Brüsseler Behörde.

Das Karlsruher Urteil von 2020 könne „den Weg zu einem Europa à la Carte eröffnen“, sagte der Sprecher weiter. Aus Sicht der Kommission sind alle Urteile des EuGH „bindend für die Behörden der Mitgliedstaaten, einschließlich der nationalen Gerichte“. Zudem stellt das seinerzeitige Urteil des Verfassungsgerichts nach Ansicht der Kommission „einen ernstzunehmenden Präzedenzfall sowohl für die künftige Praxis des Gerichts selbst als auch für die Verfassungsgerichte anderer Mitgliedstaaten dar“.

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Der Hinweis auf „andere Mitgliedstaaten“ zielt insbesondere auf Polen und Ungarn. Gegen beide Länder laufen EU-Verfahren zur Überprüfung der Rechtsstaatlichkeit. Mit dem nun gegen Deutschland eingeleiteten Verfahren will die Kommission offenbar verhindern, dass sich oberste Gerichte in Budapest und Warschau auf das Bundesverfassungsgericht berufen und sich nicht mehr an künftige Urteile des EuGH gebunden sehen.

Worüber hatte das Karlsruher Gericht seinerzeit entschieden?

Der EuGH, zuständig für die Auslegung der EU-Verträge, hatte ein Anleihekaufprogramm der Europäischen Zentralbank zur Stützung der Eurozone ausdrücklich gebilligt. Das Verfassungsgericht, zuständig für die Auslegung des Grundgesetzes, sah das anders: Der EuGH habe nicht ausreichend geprüft, ob das milliardenschwere EZB-Anleihekaufprogramm PSPP verhältnismäßig sei. Im Ergebnis wurden Bundesregierung und Bundestag verpflichtet, bei der Zentralbank auf Nachbesserung zu dringen.

Warum ist der Konflikt zwischen Karlsruhe und Luxemburg so bedeutend?

Im Kern geht es darum, wer in EU-Angelegenheiten das letzte Wort hat: Das Gericht in Karlsruhe oder das in Luxemburg? Die Antwort darauf hat Gewicht, weil sowohl der nationale Staat Bundesrepublik wie die supranational strukturierte Europäische Union in einem System der Gewaltenteilung organisiert sind, das die Justiz als Letztkontrolle vorsieht. Hier wird am Ende entschieden, welche politischen Gestaltungsräume im Rahmen bestehender Vorschriften und Verträge eröffnet sind – und wann sie zu begrenzen sind.

Daraus kann auch so etwas wie Konkurrenz entstehen. So wurde und wird dem Bundesverfassungsgericht vorgeworfen, dass es mit seinem Urteil zur EZB das vorangegangene Urteil des EuGH praktisch kassiert hat, jedenfalls für das deutsche Hoheitsgebiet. Die Folgen liegen auf der Hand. Würde jedes Verfassungsgericht in den Mitgliedstaaten einen solchen Freiraum für sich beanspruchen, wäre die EU-Justiz entmachtet.

Stehen EU-Recht und deutsches Recht oft gegeneinander?

Nein, die Systeme sind auf Harmonie angelegt. Das merkt man schon daran, wie geräuschlos die Fülle von EU-Rechtssetzung ins deutsche Recht überführt wird. Dabei genießt das EU-Recht prinzipiell Anwendungsvorrang. Deutsche Behörden und Gerichte sind danach verpflichtet, EU-Recht auch dann anzuwenden und zu vollziehen, wenn nationale Regelungen dem im Einzelfall entgegenstehen. Der EuGH sieht in den EU-Verträgen eine „eigene Rechtsordnung“, die die Souveränitätsrechte der Mitgliedstaaten beschränken kann.

Ist das Bundesverfassungsgericht mit dem Anwendungsvorrang einverstanden?

Ja, und es begründet dies mit dem „Europa-Artikel“ 23 des Grundgesetzes. Dieser hat die „Verwirklichung eines vereinten Europas“ zum Ziel. Die Bundesrepublik kann mit Zustimmung von Bundestag und Bundesrat „Hoheitsrechte übertragen“. Der „Herrschaftsanspruch“ über sich selbst sei damit zurückgenommen, hat das Verfassungsgericht selbst erklärt.

Warum hat sich das Verfassungsgericht dennoch gegen den EuGH gestellt?

Trotz des europafreundlichen Artikels 23 und einer über viele Jahre europafreundlichen Rechtsprechung haben sich die Verfassungsrichterinnen und -richter ein Eingriffsrecht vorbehalten. Karlsruhe kann demnach einschreiten, wenn EU-Maßnahmen die in Artikel 79 Grundgesetzt niedergelegte „Identität“ der Bundesrepublik verletzen, etwa die bundesstaatliche Ordnung oder die Festlegung auf eine demokratische Staatsform.

Ein zweiter Fall, die so genannte ultra-vires-Kontrolle, bezieht sich auf EU-Rechtsakte, die „über die Kräfte hinaus“ (lateinisch: „ultra vires“), also ohne die nötige Kompetenzübertragung durch die Bundesrepublik erfolgen. Als einen solchen „ausbrechenden Rechtsakt“ haben die Verfassungsrichter die EuGH-Position zur EZB bewertet. Sie sei „wegen der vollständigen Ausklammerung der tatsächlichen Auswirkungen des Programms auf die Wirtschaftspolitik methodisch schlechterdings nicht mehr vertretbar“.

© Sebastian Gollnow/AFP

Wo steht der Konflikt heute?

Die Wogen hatten sich wieder etwas geglättet. Zuletzt lehnten es die Karlsruher Richter ab, zu ihrem Urteil über das Anleihekaufprogramm der EZB eine Vollstreckungsanordnung zu erlassen. Grund: EZB-Rat und Bundesregierung hätten sich im Wesentlichen an das Urteil gehalten. Den Ansprüchen der Karlsruher Richter war Genüge getan, nachdem der EZB-Rat gegenüber Bundesregierung und Bundestag die Verhältnismäßigkeit der Anleihekäufe belegen konnte.

Damit ist der Konflikt aber nicht gelöst, wie sich auch im jetzt folgenden Vertragsverletzungsverfahren zeigt. Denn im Prinzip bezieht sich der Anwendungsvorrang des EU-Rechts auch auf den Einflussbereich des Karlsruher Gerichts. Umgekehrt aber würde sich ein Verfassungsgericht, das sich dem bedingungslos unterwirft, selbst entmachten.

Für diesen Widerspruch gibt es keine einfache Lösung. Um ihn zu beseitigen, müsste die EU zu einem Bundesstaat ausgebaut werden, in den sich die einzelnen Nationen mit ihrer unabhängigen Justiz als untergeordnete Gliedstaaten einfügen. Oder, was politisch aktuell keine Alternative ist, die Bundesrepublik träte aus der Union aus. So dürfte der Konflikt weiter ausgetragen werden – was nicht so schlimm wäre: Er besteht bisher im Wesentlich im Austausch von Meinungen und Argumenten. Man könnte ihn auch als langfristigen politischen Prozess betrachten und nicht als einen Rechtsstreit, der gewissermaßen letztinstanzlich entschieden werden muss.

Wie geht das jetzt eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren weiter?

Das Mahnschreiben der Kommission ist inzwischen zugestellt. Die Brüsseler Behörde fordert die Bundesregierung zu einer Stellungnahme auf, die innerhalb von zwei Monaten abgegeben werden soll. Bleibt die Kommission bei ihrer Ansicht, Deutschland habe EU-Recht gebrochen, fordert es die Bundesrepublik auf, den Verstoß zu beseitigen.

Dies dürfte hier schwierig werden, da die Exekutive nicht einfach eine Entscheidung des Verfassungsgerichts korrigieren kann. Der Kommission bliebe der Gang vor den EuGH, der sich dann mit der Karlsruher Position auseinandersetzen müsste. Das Ergebnis ist offen, aber es dürfte wiederum darauf hinauslaufen, dass der Anwendungsvorrang von EU-Recht bedingungslos zu akzeptieren sei. Falls die Bundesregierung in einem solchen Verfahren verurteilt würde, könnte Berlin eine Strafzahlung drohen.

Wie könnte sich die Bundesregierung in dem Konflikt verhalten?

Regierungssprecher Steffen Seibert kündigte am Mittwoch an, die Bundesregierung werde sich die Bedenken „genau anschauen und – wie es das Verfahren vorsieht – darauf schriftlich reagieren“. Die Bundesregierung steht nun vor dem Dilemma, in einem Konflikt Stellung beziehen zu müssen, der in erster Linie Sache der Judikative ist – nämlich das natürliche Spannungsverhältnis zwischen dem obersten Gericht in Deutschland und der letzten Instanz in der EU.

Nach Ansicht von Franziska Brantner, der europapolitischen Sprecherin der Grünen im Bundestag, könne die Bundesregierung den Streit zwischen Karlsruhe und Luxemburg zwar nicht entscheiden, aber sehr wohl den Dialog zwischen den beiden Gerichten befördern. Dabei sei eine Klärung der Frage sinnvoll, wann eine Karlsruher ultra-vires-Kontrolle – gewissermaßen das schärfste Schwert der Verfassungsrichter – Sinn ergebe und wann nicht.

Wie regieren Politiker auf den Schritt der EU-Kommission?

Nach Ansicht des CSU-Europaabgeordneten Markus Ferber gibt es „keinen guten Grund für die Prinzipienreiterei der EU-Kommission“. Ferber betonte, dass das Problem, das für das Anleihekaufprogramm der EZB mit dem Karlsruher Urteil hätte entstehen können, bereits aus dem Weg geräumt sei. „Ich frage mich ernsthaft, wem ein solches Vertragsverletzungsverfahren helfen soll und welche Ziele die Kommission hier verfolgt“, kritisierte Ferber.

Zu einem ganz anderen Schluss kommt hingegen der Grünen-Europaabgeordnete Sven Giegold. Nach seiner Ansicht ist das Vertragsverletzungsverfahren der geeignete Weg, um den rechtlichen Konflikt zu lösen. „Wenn die nationalen Höchstgerichte in einen Wettstreit mit dem Europäischen Gerichtshof treten, wird die europäische Rechtsordnung zum Flickenteppich“, warnte er. Denn schließlich sei die europäische Rechtsgemeinschaft das „Fundament der europäischen Einigung“, so Giegold.