Geschäftsführende Bundesregierung: Ist Deutschland jetzt noch handlungsfähig?

Auch Sigmar Gabriel geht in die Verlängerung. Am Dienstag steht der Bundesaußenminister im Bundestag am Rednerpult und warnt davor, den Eindruck zuzulassen, dass Deutschland nach dem Scheitern der Jamaika-Verhandlungen handlungsunfähig sei. Denn das, warnt Gabriel, würde nur den Gegnern einer freiheitlichen Weltordnung in die Hände spielen.

Der Sozialdemokrat ist genau wie seine Kanzlerin Angela Merkel geschäftsführend im Amt und wird es wohl noch einige Zeit bleiben. Formal hat solch eine vom Bundespräsidenten amtsverpflichtete Regierung fast alle Rechte und alle Pflichten einer regulär gewählten. Doch gilt eine gewisse Zurückhaltung als politisch geboten.

In der Innenpolitik ist dieser Anstand meist leicht einzuhalten, weil sich das Meiste ohne schwerwiegende Folgen vertagen lässt. Doch in der Außen- und erst recht der gemeinsamen europäischen Politik kann es rasch schwierig werden, auf die Deutschen zu warten. Auch plötzlich aufbrechende Krisen könnten Merkel und ihr Kabinett zu raschen Reaktionen zwingen – idealerweise in möglichst breiter überparteilicher Abstimmung, aber notfalls sogar im Alleingang.

Was kann und darf eine geschäftsführende Bundesregierung?

Im Prinzip – alles. Die große Ausnahme ist das Recht der Kanzlerin, die Vertrauensfrage zu stellen. Merkel ist nicht gewählt, sondern führt nur im Auftrag des Staatsoberhaupts die Geschäfte. Darum kann sie den neu gewählten Bundestag nicht bitten, ihr ein Vertrauen zu bestätigen, das der ihr nie gewährt hat. Für die Minister gilt die Sperre sinngemäß: Merkel darf sie nur aus besonderen Gründen von ihrer Pflicht entbinden – so wie Wolfgang Schäuble als neuem Bundestagspräsident. Das verwaiste Amt muss ein Kollege – hier Kanzleramtschef Peter Altmaier – mit übernehmen. Neue Gesichter im Kabinett sind nicht erlaubt.

Ansonsten führt diese Regierung die Geschäfte einfach weiter, kann theoretisch Gesetzentwürfe einbringen, Verordnungen erlassen und selbst einen Haushalt in den Bundestag einbringen. Wo die Grenze der Rücksichtnahme verläuft, muss sie selbst entscheiden. Als Faustregel gilt, dass ein Übergangskabinett nichts tut, was eine nächste reguläre Regierung nicht zurücknehmen könnte.

Theoretisch gibt es auch kein Enddatum für die Geschäftsführung. In der Verfassungsdiskussion herrscht aber große Einigkeit, dass der Bundespräsident in einer angemessenen Frist nach der Bundestagswahl das Verfahren zur Kanzlerwahl in Gang setzen muss, das mit einem Mehrheits- oder Minderheitskanzler oder mit Neuwahlen enden kann.

Was kann und muss das Parlament ohne Mehrheiten?

Auch hier gilt: Im Prinzip alles. Nur ein Misstrauensvotum ist aus den gleichen logischen Gründen unmöglich, die einer geschäftsführenden Kanzlerin die Vertrauensfrage verbieten. Aber an reguläre Gesetzgebung denkt in der Praxis niemand, obwohl seit der Einsetzung eines allzuständigen Hauptausschusses unter Leitung des Bundestagspräsidenten formal die Bedingungen dafür erfüllt sind – aus den gleichen Anstandsgründen, die auch die Regierung bremsen, und mangels zustimmungsbereiter Mehrheiten.

Doch gibt es auch außerhalb der Gesetzgebung Vorgänge, zu denen das Parlament seinen Segen geben muss. So beraten die Abgeordneten seit Dienstag über sieben Auslandseinsätze der Bundeswehr, deren Mandate demnächst auslaufen. „Ohne Mandat bewegen sich die Soldaten im rechtsfreien Raum“, sagt der SPD-Verteidigungspolitiker Wolfgang Hellmich. Mit anderen Worten: Die Soldaten müssten abgezogen werden. Um das zu verhindern, soll der Bundestag im Dezember zunächst eine Verlängerung für drei Monate beschließen. Eine Mehrheit gilt als sicher. Hellmich: „Die SPD steht zu ihrer Verantwortung und wird der Verlängerung zustimmen.“

Im März läuft die Regelung aus, die den Familiennachzug für subsidiär Geflüchtete für zwei Jahre aussetzte. Steht bis dahin keine neue Koalition, könnte sich der zentrale Zankapfel der Jamaika-Sondierungen erledigen, weil ohne eine Mehrheit für eine Verlängerung automatisch wieder das alte Nachzugsrecht gilt.

Welche Rolle spielen internationale Verpflichtungen?

Richtig schwierig werden kann es mit Zwängen und Fristen, wenn internationale Partner oder gar Verträge ins Spiel kommen: Alles also, was keine nächste Regierung im Alleingang zurückrufen könnte. Im vergangenen Monat legte der EU-Ratschef Donald Tusk einen Fahrplan für die europäische Agenda bis zu den kommenden Europawahlen vor, die im Mai oder Juni 2019 stattfinden sollen.

In der sogenannten „Leaders’ Agenda“, die gewissermaßen ein Aufgabenheft für Angela Merkel und ihre Amtskollegen im Kreis der europäischen Staats- und Regierungschefs darstellt, waren zahlreiche heikle Themen für die kommenden eineinhalb Jahre aufgelistet: der Umgang der EU-Staaten mit möglichen künftigen Flüchtlingskrisen, die Reform der Euro-Zone, der Einstieg in die Diskussion über die Verteilung der Ressourcen in der nächsten EU-Finanzperiode von 2021 bis 2027. Hinzu kommen noch die Brexit-Verhandlungen, die voraussichtlich ab Dezember in die heiße Phase gehen. Das Problem ist nur: Angesichts der Krise in Berlin kann die geschäftsführende Bundesregierung bei vielen europäischen Dossiers keine neuen Impulse setzen.

Die Zusicherung Merkels, sie werde „alles tun, dass dieses Land auch durch diese schwierigen Wochen gut geführt wird“, ändert nichts daran, dass sie als geschäftsführende Kanzlerin auf EU-Ebene keinesfalls den Ton angeben kann. Merkel kann nicht strittige Grundsatzentscheidungen vorwegnehmen, welche erst eine künftige Bundesregierung zu treffen hätte.

Damit drohen vor allem die ehrgeizigen europäischen Reformpläne des französischen Präsidenten Emmanuel Macron auf die lange Bank geschoben zu werden. Schon bei den Jamaika-Sondierungsgesprächen hatte sich die Frage, in wie weit man Macron bei seiner Forderung eines Budgets für die Euro-Zone entgegenkommen solle, zum Streitthema entwickelt. Vor allem die FDP hatte sich gegen Finanztransfers zu Lasten Deutschlands gesperrt. Auch die Idee, Macron mit einem Umbau des bestehenden Euro-Rettungsschirms ESM in einen Europäischen Währungsfonds entgegenzukommen, hatte keinen Konsens zwischen CDU, CSU, Grünen und FDP gefunden.

Die Reform der Euro-Zone, die sich Macron auf die Fahnen geschrieben hat, wird angesichts der Regierungskrise in Berlin beim nächsten EU-Gipfel am 14. und 15. Dezember wahrscheinlich keine herausragende Rolle spielen. Das ist zunächst einmal kein Beinbruch, denn beim Gipfel waren ohnehin keine Entscheidungen darüber geplant geplant, ob die Euro-Zone demnächst ein eigenes Budget erhalten oder ob der Rettungsfonds ESM ausgebaut werden soll.

Nach der Agenda von Tusk stehen derartige Entscheidungen erst Ende Juni 2018 an. Danach wird allerdings die Zeit reichlich knapp: In Brüssel und Paris geht man davon aus, dass sich das Fenster für Entscheidungen im zweiten Halbjahr 2018 schließt. Der Grund: Wegen der folgenden Europawahlen im Jahr 2019 will vor allem Macron zügig vorzeigbare Ergebnisse erreichen.

Macron weiß, dass er auf die Umsetzung seiner Europa-Pläne auf die Bundesregierung angewiesen ist. Es hängt nicht zuletzt vom Entgegenkommen der Bundesregierung ab, ob er sein Wahlversprechen einlösen kann, den praktischen Wert der EU für die Bürger stärker herauszustellen. In Frankreich gibt es angesichts der Berliner Regierungskrise bereits Befürchtungen, dass die Wette des französischen Präsidenten nicht aufgehen könnte. So sagte der französische Europaabgeordnete Alain Lamassoure dem Sender „Europe 1“, es bestehe die Gefahr, dass der „deutsche Motor“ just in dem Moment ins Stottern gerate, „da der französische Motor mit Präsident Macron wieder angesprungen ist“.

Was muss auf EU-Ebene zügig entschieden werden?

Es gibt einige Fragen, die auf EU-Ebene in den nächsten Wochen entschieden werden müssen, auch wenn die Lage in Berlin unklar ist. Dazu gehört ein Beschluss, ob bei den Brexit-Verhandlungen die nächste Gesprächsphase eingeläutet werden soll – oder nicht. Bei der nächsten Verhandlungsphase, auf die London schon seit Langem drängt, soll es um die künftigen Handelsbeziehungen zwischen Großbritannien und den verbleibenden 27 EU-Staaten gehen.

Wenn die Entscheidung beim nächsten EU-Gipfel fällt, dürfte es für Merkel kein Problem darstellen, den Daumen zu heben oder zu senken. Denn das Maß aller Dinge beim Brexit ist nicht die Einschätzung der Kanzlerin, sondern die Bewertung durch den EU-Chefverhandler Michel Barnier, ob der Fortschritt bei den gegenwärtigen Gesprächen für ein Vorrücken in die nächste Gesprächsphase reicht.

In den nächsten Wochen muss auch geklärt sein, ob und für welchen Zeitraum die Zulassung des umstrittenen Unkrautvernichters Glyphosat verlängert wird. Zuletzt hatte sich die Bundesregierung in Brüssel wegen des Streits zwischen dem SPD-geführten Umweltministerium und dem CSU-geführtem Agrarministerium enthalten.

Falls im so genannten Berufungsausschuss in Brüssel am 27. November erneut keine Entscheidung unter den europäischen Mitgliedstaaten zu Stande kommt, dann ist die EU-Kommission am Zug. Die Brüsseler Behörde ist im Fall eines mangelndes Konsenses unter den Mitgliedstaaten verpflichtet, über die Verlängerung der Glyphosat-Zulassung zu entscheiden. Zuletzt hatte die Kommission für eine Zulassung für weitere fünf Jahre über den 15. Dezember hinaus plädiert.

Gefordert ist die geschäftsführende Bundesregierung ebenfalls, wenn es um eine Verlängerung der Ende Januar auslaufenden EU-Sanktionen gegen Russland geht. Eine Zustimmung Berlins zur Verlängerung der Sanktionen wäre insofern keine Überraschung, als bereits die alte Bundesregierung vor der Wahl am 24. September stets Fortschritte bei der Umsetzung des Minsker Friedensabkommens zur Voraussetzung für eine Lockerung der Sanktionen gemacht hatte. Weil Russland im Ukraine-Konflikt aber zuletzt wenig Bewegung gezeigt hat, läge auch eine Verlängerung der Sanktionen auf der bisherigen Berliner Linie.