„Es ist Zeit für einen Weckruf“: Zu wenige Einbürgerungen in Deutschland

Herr Dr. Schneider, was war für den wissenschaftlichen Stab des SVR Anlass, sich mit dem Thema Einbürgerung zu befassen?

Wir haben im letzten Jahr für die Integrationsbeauftragte der Bundesregierung eine Expertise zur Einbürgerungspraxis erstellt und bekamen dabei den Eindruck, es sei Zeit für einen Weckrufruf. Die deutschen Behörden sind zum Teil jetzt schon überlastet durch die Anträge auf Einbürgerung. Nun plant die Regierung das Staatsbürgerschaftsrecht weiter zu liberalisieren und die Wartefristen von acht auf fünf beziehungsweise von sechs auf drei Jahre zu verkürzen. Außerdem soll niemand mehr seine bisherige Staatsbürgerschaft aufgeben müssen. Dadurch wird eine Einbürgerung auch für die vielen hier lebenden Türk:innen interessanter. Nun sind die Wartezeiten auf die Einbürgerung aber schon jetzt überlang. Sie könnten, wenn sich nichts ändert, durch die geplante Reform des Staatsbürgerschaftsrechts noch viel länger werden und womöglich zwei bis drei Jahre dauern. Das passt nicht zur Ansage einer offenen Einbürgerungskultur und zum Werben um neue Staatsbürger.

Sie wollten einen Warnschuss abfeuern - aber das Problem dürfte doch bekannt sein?

Es ist aus den Statistiken einiger Bundesländer durchaus ablesbar, und das ist auch der Eindruck aus unseren Fallstudien in sieben großen Kommunen: Den Behörden vor Ort ist das Problem bekannt. Aber in den obersten Landesbehörden und Länderregierungen muss die Erkenntnis noch reifen, dass mehr Personal als bisher nötig ist, damit die wachsende Zahl von Einbürgerungsanträgen einigermaßen bewältigt werden kann und die von der Bundesregierung geplante Einbürgerungsoffensive ein Erfolg und kein Reinfall wird.  

Wobei Ihre Studie ja besagt, dass der Ansturm auf die Ämter schon jetzt groß ist, obwohl die Ampel das Staatsbürgerschaftsrecht noch gar nicht geändert hat. Im vergangenen Jahr wurden beinahe dreimal so viele Syrerinnen und Syrer eingebürgert wie 2020.

Zugleich steigt die Zahl der offenen Verfahren; die hat sich in Hamburg zum Beispiel zwischen Anfang 2019 und 2022 um mehr als 40 Prozent erhöht. Die Ämter können den Rückstau mit vorhandenen Mitteln und Personal nicht abarbeiten. In Hessen hat das für Einbürgerungen zuständige Regierungspräsidium Darmstadt im letzten Jahr praktisch die Arbeit eingestellt und Tausende Menschen informiert, man könne ihre Anträge derzeit nicht bearbeiten. Da sind wir dicht vor einem Behördenversagen. Berlin mit seinen bis zu 7000 Einbürgerungen pro Jahr will mit einem neuen Einbürgerungszentrum demnächst dreimal so viele Menschen einbürgern – das voraussichtlich aber erst ab dem nächsten Jahr.  

Die deutschen Einbürgerungszahlen liegen seit je deutlich unter dem Schnitt der OECD-Länder, und sie stagnieren seit bald 20 Jahren. Was ist los mit Deutschland?

Die Antwort darauf ist nicht leicht; wir selbst haben noch keine Studie zur Lage in anderen Industrieländern gemacht. Es dürfte in diesem Fall aber wohl auch an der föderalen Struktur Deutschlands liegen: Staatsangehörigkeitsfragen werden durch ein Bundesgesetz geregelt, aber verwalten müssen es die Länder. Und da herrscht vielerorts noch eine restriktive Grundhaltung vor; nicht überall wurde eine einladende Einbürgerungskultur verinnerlicht. 

© SVR/Michael Setzpfandt

Und die Allgemeine Verwaltungsvorschrift, mit der der Bund die Auslegung der Einbürgerungsvorschriften regelt, stammt, wie Sie schreiben, von 2001.  

Hier steht tatsächlich der Bund in der Pflicht, diese Vorschrift zu aktualisieren. Im Staatsangehörigkeitsrecht gab es in den letzten zwei Jahrzehnten viele Änderungen, die in der alten Vorschrift überhaupt nicht erfasst sind. Das macht die Ermessensspielräume der Behörden noch größer. Was zum Beispiel sind „besondere Integrationsleistungen“, die es ermöglichen, einem Ausländer oder einer Ausländerin schon nach sechs Jahren den deutschen Pass zu geben? Für die eine Behörde ist es das Engagement in einem Verein, die andere erwartet vor allem ein bestimmtes Sprachniveau. Und in einigen Ämtern herrscht leider noch immer ein restriktiver Geist; dort tut man sich schwer, diese „Kann“-Regelung anzuwenden. Verbunden mit den oft sehr langen Verfahrensdauern schreckt das viele Menschen mit ausländischer Staatsangehörigkeit ab, überhaupt einen Antrag auf Einbürgerung zu stellen. Hier müssen die Länder klarere Vorgaben aus Berlin bekommen. Derzeit sind häufig Verordnungen oder Erlasse auf Länderebene entscheidend – oder die Anweisungen von Behördenleitungen an ihre Mitarbeitenden. Auch bei proaktiven Maßnahmen wie Einbürgerungskampagnen spielt die Musik in Ländern und Kommunen. In Hamburg hat der Erste Bürgermeister seinerzeit Ausländerinnen und Ausländer angeschrieben, für die Einbürgerung geworben und zu Informationsgesprächen eingeladen. Hier zeigt der Staat eine andere „Körpersprache“, als wenn Einbürgerungswillige sich selbst mühsam den Weg zur Behörde bahnen müssen und dort dann häufig erst mal lange warten.

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Warum ist es überhaupt nötig, dass mehr Menschen eingebürgert werden?

Es ist ein Problem für die Demokratie, wenn ein erheblicher Teil der Bevölkerung dauerhaft von ihren zentralen Prozessen – den Wahlen – ausgeschlossen ist. So entsteht ein Demokratiedefizit. Es wurde bereits gefordert und auch diskutiert, dass man allen Ausländer:innen mit einer bestimmten Aufenthaltsdauer Wahlrechte gibt – momentan dürfen ja lediglich EU-Bürger:innen an Kommunalwahlen teilnehmen. 

Das allerdings hat das Bundesverfassungsgericht vor mehr als dreißig Jahren ausgeschlossen.

Ja. Karlsruhe hat 1990 das Ausländerwahlrecht zwar verworfen, gleichzeitig aber die Notwendigkeit einer – so wörtlich – „Kongruenz zwischen den Inhabern demokratischer politischer Rechte und den dauerhaft einer bestimmten staatlichen Herrschaft Unterworfenen“ betont. 

Etwas einfacher ausgedrückt: Unterworfene sind wir alle, Bürger:innen wie Eingewanderte ohne Pass. Aber nur die Staatsbürger:innen können auch über die Art dieser Unterwerfung entscheiden?

Genau. Und es geht hier nicht um einige Wenige. Mehr als fünf Millionen Menschen leben seit mehr als zehn Jahren hier, haben aber keine vollen demokratischen Rechte, weil sie keine Deutschen sind. 

Noch einmal zurück zu Ihrer Studie. Sie haben ja auch Daten dazu: Wer sind die Menschen, die jetzt Anträge auf Einbürgerung stellen?

Wir haben nur Zugewanderte aus Syrien, die neuerdings größte und wichtigste Gruppe in Bezug auf Einbürgerungen, in dieser Studie betrachtet, würden die Untersuchung aber gerne auf andere Herkunftsländer ausweiten. Für Syrerinnen und Syrer können wir jedenfalls sagen: Es sind in der Regel gut integrierte Zugewanderte, die sich erfolgreich bemüht haben, Deutsch zu lernen und ein starkes Zugehörigkeitsgefühl zu Deutschland entwickelt haben. Wenn wir uns die Zahlen der Einbürgerungsstatistik ansehen, stellen wir fest: Viele hatten ihre Einbürgerung schon länger fest vor Augen. Sie haben sich deutlich vor Ablauf von sechs oder acht Jahren Aufenthalt in Deutschland darum bemüht – und sie erfüllen die dafür nötigen Integrationsvoraussetzungen.