Brexit, Haushaltsstreit, Krisenjahr 2020: Gesucht wird: eine überzeugende Legitimität für die EU

- Alexander Thiele ist Privatdozent für Öffentliches und Europäisches Recht in Göttingen.

Das europäische Jahr ging mit einer Zitterpartie zu Ende: Gerade noch rechtzeitig kann das Handelsabkommen mit Großbritannien (vorläufig) in Kraft treten, ein harter Brexit konnte verhindert werden. Ein passender Zeitpunkt also, am Ende dieses in vielerlei Hinsicht bemerkenswerten Jahres einen Blick auf den Zustand der EU zu werfen und die kommenden Herausforderungen zu skizzieren.

Das Resümee fällt, was das konkrete politische Handeln angeht, besser aus, als man es für ein Jahr erwarten durfte, das mit dem Austritt der Briten aus der Europäischen Union doch eher deprimierend begann. Doch das Jahr 2020 offenbarte auch erneut die latente Legitimitätskrise, mit der die EU schon länger zu kämpfen hat. Es zeigt, dass am Ende weniger Integration mehr sein könnte.

Erneut hat sich in diesem zu Ende gehenden Jahr eine Krisensituation als „Integrationskatalysator“ erwiesen. Auch in der Pandemie blieb die EU sich treu: Ihre Integrationsgeschichte lässt sich ohne weiteres als Krisengeschichte schreiben.

Noch auf den letzten Metern konnte unter deutscher Ratspräsidentschaft der Haushalt verabschiedet werden, ein Rechtsstaatsmechanismus wurde installiert, der es ermöglichen soll, die Wertegemeinschaft besser zu verteidigen. Haushaltsmittel können bei Verstößen gegen das Rechtsstaatsprinzip nun zurückgehalten werden. Auch die Klimaziele der Gemeinschaft wurden noch einmal verschärft. Der größte Erfolg ist der Corona-Hilfstopf, durch den es der EU erstmals ermöglicht wird, in größerem Umfang Schulden aufzunehmen. Er dürfte die Schlagkraft der EU gerade in künftigen Krisen deutlich erhöhen, denn diese Möglichkeit wird auch nach der Pandemie fortbestehen.

Schaut man allerdings genauer hin, sieht es weniger rosig auf. Der Rechtsstaatsmechanismus verdient seinen Namen tatsächlich kaum. Die Untergrabung der Unabhängigkeit der Justiz, die Verletzung von Minderheitenrechten oder der Abbau der freien Presse: All das wird man mit diesem Instrument nur schwer (wenn überhaupt) adressieren können.

Geteilte Werte müsste man nicht per Gesetz verteidigen

Hinzu kommt, dass sich die Mitgliedstaaten politisch geeinigt haben, von einem Einsatz abzusehen, bis der Europäische Gerichtshof darüber befunden hat. Das aber dürfte Jahre dauern. Ohnehin steht es schlecht um eine Wertegemeinschaft, wenn es als Erfolg gefeiert wird, dass Verstöße gegen die vereinbarten Werte sanktioniert werden können. Werte befolgt man freiwillig. Wo es Zwang braucht, wird man von geteilten Werten nur schwer sprechen können.

Die Flüchtlingskrise hat zudem gezeigt, dass es der EU schwerfällt, für ihre Werte auch umfassend einzustehen. Das liegt erneut vornehmlich am Verhalten einiger Mitgliedstaaten, die unsolidarisch sind und ihre humanitären Pflichten vernachlässigen. Gleichwohl: Es bleibt der Befund, dass die EU hinter ihren Möglichkeiten zurückbleibt.

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Das gilt auch für die Außenpolitik insgesamt. Zwar leistet der Europäische Diplomatische Dienst im Tagesgeschäft gute Arbeit - ein Umstand, der in den Medien nicht immer ausreichend gewürdigt wird. Dennoch: In den großen Fragen - Umgang mit China, dem Nahen Osten und Russland, der Nato - divergieren die Interessen der Mitgliedstaaten erheblich. Die Bereitschaft, die Außenpolitik umfassend in die Hände europäischer Institutionen zu legen, ist nicht erkennbar. Das ist verständlich.

Die Außenpolitik ist eines der zentralen Befugnisse des modernen Staates. Das ändert aber nichts daran, dass das bisweilen konfuse Auftreten der EU auf der internationalen Ebene eher für Verwirrung denn für konsistente Ergebnisse sorgt.

Und dann wären da noch die Klimaziele: Dass es zu einer Verschärfung gekommen ist, ist zu begrüßen (wenngleich Umweltverbände bezweifeln, dass diese Ziele ambitioniert genug sind). Nach dem Beschluss aber bedarf es der Umsetzung in den Mitgliedstaaten - und die ist alles andere als sicher.

In der Krise ziehen sich die Staaten aufs Nationale zurück

Diese knappe Analyse zeigt: Es fehlt eine gemeinsame Idee, die die EU trägt und die es den Mitgliedstaaten erlaubt, sich dahinter zu versammeln. Gerade in Krisenzeiten ziehen sich manche zu schnell in das nationale Gehäuse zurück. Erinnern wir uns: In den ersten Monaten der Corona-Pandemie wurden beinahe umgehend die Grenzen zwischen den Mitgliedstaaten geschlossen. Und das Bundesverfassungsgericht hat im Mai erneut deutlich gemacht, dass das Integrationsprojekt keine Einbahnstraße ist und hat die Europäische Zentralbank in ihre Schranken gewiesen (wenngleich die Entscheidung in der Sache nicht überzeugt).

Das europäische Integrationsprojekt lebt aber davon, dass die Mitgliedstaaten es freiwillig nach vorn bringen – oder eben nicht. Wo diese Freiwilligkeit nicht besteht, wo die Widerstände in den Mitgliedstaaten wachsen, kommt das Projekt notwendig ins Straucheln und wird langfristig scheitern. Die europäische Integration ist - trotz aller pathetischen Reden – kein Schicksal, sondern ein gesteuerter und prinzipiell umkehrbarer Prozess. Der Brexit hat das auf schmerzliche Weise bestätigt.

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Großbritannien war für den Austritt sogar bereit, enorme ökonomische, soziale und politische Einbußen in Kauf zu nehmen. Das in letzter Sekunde geschlossene Abkommen ändert daran nichts. So verrückt diese Entscheidung auch gewesen sein mag: Sie betätigt nur, dass die EU um ihre Mitgliedstaaten werben muss und nicht darauf vertrauen darf, dass der Prozess stets in eine Richtung weiter gehen wird.

Immerhin haben sich die 27 Mitgliedstaaten bei den Verhandlungen mit Großbritannien nicht spalten lassen. Das lag aber wohl allein daran, dass hier mit dem Binnenmarkt der einzige im Kern unumstrittene Bereich betroffen war. Jenseits dessen ist von Einigkeit keine Spur. Damit ist zugleich die zentrale Herausforderung für die nächsten Jahre formuliert: Wie kann es gelingen, die Mitgliedstaaten dauerhaft für das europäische Projekt zu begeistern?

Der Hinweis auf die Friedens-EU trägt heute nicht mehr

Um diese Frage zu beantworten helfen weder pauschale Europaeuphorie noch allgemeine Europaablehnung, sondern die Erinnerung daran, dass es sich bei der EU um eine besondere Herrschaftsorganisation handelt. Sie übt, im Verbund mit den Mitgliedstaaten, Herrschaftsbefugnisse aus, wirkt in die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten und den Lebensalltag der Menschen hinein. Damit bedarf sie einer überzeugenden Rechtfertigung.

Der immer wiederkehrende Hinweis auf die friedenssichernde Wirkung vermag die EU heute nicht (mehr) zu tragen, weil sich daraus keine konkrete Gestalt der EU ableiten und folglich auch keine der drängenden Fragen beantworten lässt: Den Frieden sichert die EU seit mehr als 60 Jahren. Ein normativer Maßstab, mit dem sich ermitteln ließe, ob der EU die eine oder andere Kompetenz übertragen (oder entzogen) werden sollte, ergibt sich daraus nicht. Genau da liegt aber das Problem.

Hier kann die Besinnung auf das Erfordernis der Legitimität helfen. Als Herrschaftsverband ist die EU auf Legitimität, also ihre Anerkennung als prinzipiell gerechte Ordnung angewiesen. Das mag technisch klingen, erst diese Legitimität aber sichert, dass sich die Mitgliedstaaten und die BürgerInnen freiwillig an die gesetzten Regeln halten.

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Legitimität ergibt sich nicht von selbst, sondern hängt von drei Voraussetzungen ab: Die Ordnung muss ausreichend demokratische Teilhabe ermöglichen, sie muss in ihren Kompetenzen ausreichend begrenzt sein, darf also nicht zu sehr in den privaten Bereich des Einzelnen eindringen, und sie muss sich als ausreichend effektiv präsentieren.

Vor allem an der dritten Voraussetzung dürfte es der EU mangeln: Das komplexe Kompetenzgeflecht zwischen EU und Mitgliedstaaten verdeckt, welche Ebene für welche konkreten Erfolge oder Misserfolge verantwortlich zeichnet. Das ermöglicht es den Mitgliedstaaten, Erfolge für sich zu reklamieren und die Misserfolge nach Brüssel abzuschieben und so die Legitimität der EU öffentlich zu untergraben.

Wofür die EU eigentlich steht, ist vielen nicht mehr klar. Vieles spricht daher dafür, sich auf der im kommenden Jahr anstehenden Konferenz zur Zukunft der EU vornehmlich um eine Entflechtung der Kompetenzen zu bemühen und auf eindeutige Zuweisungen zu pochen. Aufgrund ihrer Zusammensetzung wird die EU allerdings nicht in der Lage sein, ein ähnliches Demokratieniveau zu erreichen, wie es in den Mitgliedstaaten herrscht.

Die EU sollte nur regeln, was die Einzelstaaten allein nicht regeln können

Die EU sollte daher nur solche Aufgaben wahrnehmen, die die Mitgliedstaaten allein nicht zu lösen in der Lage sind. Wir reden hier vom Klimaschutz aber auch von Fragen der Einwanderung und des Handels. Im Übrigen sollte die EU ihr Motto ernst nehmen und „Einheit in Vielfalt“ ermöglichen. Es ginge dann darum, der EU weniger Kompetenzen zuzuweisen, ihr in diesen Bereichen aber sämtliche Befugnisse zu übertragen, derer sie bedarf.

Ein solcher Schritt wäre keine Schwächung der EU oder gar eine Abkehr vom Integrationsprojekt. Im Gegenteil. Es ginge um eine Stärkung der Integration durch weniger EU und damit um die Umsetzung der Erkenntnis, dass es sich bei der Integration um keinen Selbstzweck handelt. Mehr EU, mehr europäische Kompetenzen sind nicht per se gut, da die Legitimität dadurch leiden kann – ein Fehlschluss, dem auch die Europa(rechts)wissenschaft zu lange unterlegen war. Das Ziel muss es sein, die EU gemeinsam mit den Mitgliedstaaten so zu organisieren, dass sie die größtmögliche Verbundlegitimität generiert. Einfach ist das nicht. Machbar aber schon. Und dass es sich lohnt, wird kaum jemand ernsthaft bezweifeln wollen.

Alexander Thiele