Asyl und Europa: Weder gemeinsam noch System

Ein gemeinsames europäisches Asylsystem lässt seit Jahren auf sich warten. Auch die Fluchtkrise um den Sommer 2015 hat daran nichts ändern können, im Gegenteil. Das Paket, das Europa 2013 unter diesem Namen zusammenschnürte, enthielt praktisch nur schon Gültiges und teils wenig Funktionstüchtiges - wie die Dublin-Regeln - und trug zur Bewältigung der Krise nichts bei. Inzwischen vegetieren zehntausende Flüchtlinge auf den griechischen Inseln, selbst die Übernahme von Menschen, über deren Schutzansprüche bereits Klarheit besteht, stockt. Aber trotz höheren Problemdrucks sind die EU-Hauptstädte auch Jahre danach noch uneins wie eh und je.

Easo, die Service-Behörde

Da liegt die Versuchung nahe, den Entscheidungsstau per Umgehung zu umfahren. Über eine haben diese Woche Juristen, Behörden-Praktikerinnen und Köpfe aus NGOs in der baden-württembergischen Landesvertretung in Berlin nachgedacht: "Agenturen als Rückgrat einer europäischen Lösung" hieß das Thema des diesjährigen "Migrationspolitischen Forums", das das Forschungszentrum Ausländer- und Asylrecht der Universität Konstanz einmal im Jahr veranstaltet. Gemeint sind jene EU-Behörden, die bereits an einer gemeinsamen Flüchtlingspolitik arbeiten, ohne dass es die wirklich politisch bereits gibt: Europas Grenz- und Küstenwache Frontex und das etwas jüngere europäische "Unterstützungsbüro für Asylfragen" Easo (European Asylum Support Office).

Beide Agenturen treten auf dem heiklen Feld, auf dem sie arbeiten müssen, schon auftragsgemäß leise. Für Easo erläuterte Thorsten Kerl, der in der Kontaktstelle zum Easo beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bamf) arbeitet, dass "Hilfe", "Unterstützung" für EU-Mitglieder unter Migrationsdruck, "Kooperation", "Förderung", der "Respekt" für nationale Asylentscheidungen tatsächlich die Schlüsselbegriffe der Agentur seien. Den Slogan von Easo "Service Is Our Mission" dürfe man getrost wörtlich nehmen. Dabei sei allerdings in der Praxis, durch viele auch persönliche Kontakte, die Praxis der Asylentscheider europäischer geworden. Das beschränkte Mandat sei aber auch das Problem der Agentur: "Alles, was zur Vertiefung tendiert, auch Neues, ist ab einem gewissen Punkt immer politisch. Und dann sind wir als Verwalter einfach raus." Zudem seien die Mitgliedsstaaten auch sehr unterschiedlich geneigt, Easo einzubeziehen.

Europas Grenzschutz wird rasant größer und teurer

Das Problem hat Frontex nicht. 2004 gegründet, konnte die in Warschau ansässige Behörde seit damals immer argumentieren, sie koordiniere ja nur, ihr Personal und Einsatzwünsche kämen stets aus den Nationalstaaten. Das bezweifelten Flüchtlingshilfs- und Menschenrechtsorganisationen schon länger und präsentierten - auf der Veranstaltung zum Beispiel der Sprecher von Seawatch - eigene entsprechende Hinweise. Seit vergangenen November aber stimmt es auch schwarz auf eiß nicht mehr. Nachdem die Agentur in den Jahren ihres Bestehens ihr Budget und Belegschaft in atemberaubenden Tempo vervielfachen konnte - im nächsten EU-Haushalt 2021 ist eine Verzehnfachung des Personals geplant - darf sie jetzt dank eines "relativ großzügigen" neuen Vertrags auch eigene Operationen durchführen, zum Beispiel abschieben, und eigene Leute einstellen. Die Bewerbungsphase für die ersten 700 Grenzschützerinnen und -schützer lief bis Dezember.

Berndt Körner, einer der drei Vize-Exekutivdirektoren von Frontex, betonte zwar erneut die dienende Funktion seiner Agentur: "Wir sehen uns als erster Filter an den Außengrenzen" und gebe unter anderem "Unterstützung bei der Abarbeitung des normalen Grenzverkehrs", der immer weiter wachse - 5000 Grenzbeamte fehlten nach einer Schwachstellenanalyse von Frontex in ganz Europa. Und er verwies auf die menschenrechtlichen Verpflichtungen von Frontex: Pushbacks, also das ungeprüfte Abweisen von Schutzsuchenden, seien für "ein No-go", so der aus Österreich stammende Grenzschutzchef, man arbeite mit einem Grundrechtekatalog, die Frontex-Einsatzkräfte seien sogar verpflichtet, schwerwiegende Vorfälle von Fehlverhalten nationaler oder eigener Kolleginnen und Kollegen zu melden, es gebe einen Beschwerdemechanismus und im Konsultativforum" von Frontex säßen auch kritische Köpfe von außen.

"Fähren statt Frontex"

Das ersetze aber keine wirksame Kontrolle und Einschreiten bei Fehlverhalten, wandte Thomas Groß ein, Verwaltungsrechtsprofessor an der Universität Osnabrück und Migrationsspezialist. Das könnten nur die Gerichte und Kontrolle von außen, durch die Politik zum Beispiel. Wann Frontex zur Rechenschaft gezogen werden könne, bleibe weiter höchst unklar - nur wenn schon ihr Einsatzplan rechtswidrig sei oder wenn die Agentur ihrer Überwachungspflicht nicht genügend nachgekommen sei? Alle menschenrechtlichen Selbstverpflichtungen beantworten "nicht die Frage, wer letztlich eigentlich die Verantwortung trägt", einzelne Mitgliedsstaaten oder die Agentur in Warschau.

Das sei auch ihr "Hauptbauchschmerz", ergänzte Franziska Vilmar, Fachfrau für Asylrecht und -politik bei Amnesty International. Einzelne Betroffene hätten kaum Möglichkeiten, sich zu wehren, wenn sie misshandelt oder zurückgewiesen werden, Zeugen und Beweise seien ohnedies immer ein Problem bei Polizeieinsätzen. Und "schwerwiegende Vorfälle", die Beamte nach Warschau melden müssen, habe es 2018 lediglich drei gegeben. "Da frage ich mich: Ist das ein effizientes Verfahren?" Zuvor hatte Maja Kevic´, Kroatiens Ombudsfrau für Flüchtlinge über die "ziemlich beunruhigende Lage" an den kroatischen Grenzen berichtet - wo allerdings lediglich vier Frontex-Leute Dienst tun. Die Klagen häuften und ähnelten sich: Misshandlungen, verweigerte medizinische Unterstützung, Tod nach der Zurückweisung an den Grenzen, Schwangere, die in Minenfelder zurückgeschickt würden, Asylablehnungen in massenhaften Schnellverfahren. Und dabei seien "Pushbacks nicht einmal in den Akten". Und wenn ihre Leute die Polizeistationen befragten, seien die Videoaufnahmen gerade des bewussten Abends oder des entsprechenden Grenzabschnitts sehr oft unauffindbar.

Die EU-Agenturen als Rückgrat einer EU-Lösung des Flüchtlingsthemas? Franziska Vilmar fragte zurück, um welche Lösung es gehe: eine für den Grenzschutz oder für die Geflüchteten? Eine kleine Demonstration der Flüchtlingsaktivistinnen und Aktivisten von Borderline Europe vor der Tür der Tagung hatte das auf die griffige Formel "Fähren statt Frontex" gebracht. Was drinnen klar wurde: Auf mehr Grenzschutz können sich die EU-Staaten bis auf weiteres eher einigen als auf mehr Asyl. Von Fähren ganz zu schweigen.