Wissenschaftskolumne: Wie misst man, ob ein Land gut regiert wird?

Es sind noch 158 Tage bis zur Bundestagswahl, aber die „Operation Abendsonne“ ist längst angelaufen: In den Bundesministerien werden vorsorglich Parteifreunde, die bisher als Angestellte beschäftigt waren, in unkündbare Beamtenpositionen gehoben. Das Ritual ist so eingeschliffen, dass es leider kaum Skandalpotenzial hat, aber es gibt einen, der sich bei jedem neuen Referatsleiter im Grabe umdrehen dürfte, und das ist Max Weber. Der Großsoziologe war einer der Ersten, die sich systematische Gedanken über die Prinzipien guten Regierungshandelns und einer effizienten Bürokratie gemacht hat – und eines seiner Kriterien ist, dass Kandidaten für Ämter ausschließlich aufgrund ihrer Qualifikationen ausgewählt werden. Weber stellte sich eine Verwaltung vor, in der die Regierung nur die großen Linien vorgibt. Also eine, in der Parteibücher keine Rolle spielen.

Heute ist die „gute Regierungsführung“ unter dem Stichwort „Good Governance“ ein blühender Forschungszweig der Politikwissenschaft. Der Schwerpunkt liegt auf den Bedingungen für den Aufbau von effizienten und korruptionsfreien Verwaltungsstrukturen in zusammengebrochenen oder sich entwickelnden Staaten. Die Ergebnisse gehen in die praktische Entwicklungspolitik ein, „Good Governance“ gehört etwa zu den „Millenniumszielen“ der Vereinten Nationen und gilt als entscheidend für die Armutsbekämpfung.

Eine ganze Reihe von Indizes und Studien versucht, die Qualität des Regierungshandelns in Zahlen zu fassen. Kriminalitätsraten, das Steueraufkommen und Bildungsdaten werden verglichen. Die umfassendsten Indizes verwaltet die Weltbank mit den „Worldwide Governance Indicators“. Sie bewertet ganze Staaten anhand von sechs Kategorien: Rechenschaft, politische Stabilität/Gewaltfreiheit, Verwaltungseffizienz, Qualität der Gesetze, Rechtsstaatlichkeit und Korruptionskontrolle. Die USA zum Beispiel erreichten auf der Skala von minus 2,5 bis plus 2,5 zuletzt einen „Regierungswert“ von plus 1,41 in der Kategorie „Verwaltungseffizienz“, Somalia einen Wert von minus 2,16. Diese Zahlen sind so einleuchtend wie nichtssagend. Und das hat auch etwas mit den Kernproblemen der Forschung zu tun.

Die Debatte darüber, wie man Regierungshandeln eigentlich messen sollte, begleitet die Forschung seit den Anfängen. Lebhaft geführt wird sie seit Mitte März auf den Seiten der Zeitschrift „Governance“. Auslöser war ein Kommentar des Stanford-Professors Francis Fukuyama, der für seine knackigen Thesen bekannt ist (in den 90ern wurde er mit dem Buch „Das Ende der Geschichte“ berühmt). Fukuyama argumentiert, der Zusammenhang zwischen Demokratie und guter Regierungsführung werde überbetont. Er will zurück zu den Weber’schen Wurzeln und fordert, die Autonomie und Effizienz einer Bürokratie wieder wichtiger zu nehmen, unabhängig von der Staatsform. Auf Fukuyamas Artikel hat eine Reihe namhafter Kollegen geantwortet. Der FU-Politikwissenschaftler Thomas Risse und der Israeli David Levi-Faur etwa kritisieren, Fukuyamas Ansatz sei zu staatszentristisch. Längst sei bekannt, dass auch nicht staatliche Akteure wie Wirtschaftsunternehmen einen erheblichen Einfluss auf „Good Governance“ haben. Auch müsse man in vielen Ländern zwischen der Zentralregierung und anderen Machthabern unterscheiden.

Die Debatte zeigt, dass „Good Governance“ alles andere als klar umrissen ist. Der Begriff sei zu groß und zu klein gleichzeitig, schreibt der schwedische Politologe Bo Rothstein. Außerdem sei die „Objektivität“ der Indizes eine Illusion. Die Kriterien selbst spiegeln Ideologien: Für libertäre Wissenschaftler etwa sind vor allem schlanke Regierungen „gut“, „Big Governance“ ist für sie „Bad Governance“. Man kann sich auch fragen, ob es ein Zeichen für „gute“ Regierungsführung ist, wenn autoritäre Staaten aufgrund drakonischer Strafen niedrige Kriminalitätsraten haben oder ob China „gut“ regiert ist, weil das Wachstum stimmt. Bo Rothstein fordert deshalb, die ethischen Aspekte von Regierungsführung stärker zu berücksichtigen. Ohne eine universelle ethische Grundlage drohe das Konzept „in einen gedankenlosen Utilitarismus zu münden“.

In einem immerhin sind sich alle Diskutanten einig: Die Idee ist ebenso entwicklungsbedürftig wie die meisten Staaten. Doch auch, wenn es erhebliche methodische und theoretische Unsicherheiten gibt, die deutsche Regierung schaut sicher gern in den Weltbank-Index. Deutschland liegt nämlich in allen Kategorien über dem europäischen Durchschnitt – trotz „Operation Abendsonne“.