Politische Literatur: Die „Stunde der Exekutive“

Von Hermann Höcherl als Adenauers letztem Innenminister ist der Satz in Erinnerung geblieben, seine Beamten könnten nicht „den ganzen Tag mit dem Grundgesetz unterm Arm herumlaufen“. Das taten sie auch nicht, weder in der damals aktuellen Abhöraffäre noch bei den hausinternen Vorbereitungen „übergesetzlicher“ Notstandsverordnungen für den bis dahin ungeregelten Ausnahmezustand.

Den hielten Höcherls Beamte in obrigkeitsstaatlicher Tradition für „die Stunde der Exekutive“, in der weder Parlament, Justiz noch Grundgesetz gefragt sind. Ihre Entwürfe, als „V-Buch“ und „Kriegsbuch“ im Ministerium gebündelt, sind als „Schubladentexte“ in die Annalen der Bundesrepublik eingegangen, nachdem ein Hilfsbeamter sie an die DDR verkauft hatte, die sie als Beweis für angebliche Bonner Diktaturpläne veröffentlichte.

Einblick in streng geheime Notstandskonzeptionen

Im Nachhinein darf man dem korrupten Whistleblower dankbar sein, denn „dem Presserat und den Sozialdemokraten lieferte der Vorfall somit einen ersten Einblick in die streng geheimen und – sowohl inhaltlich wie verfahrenstechnisch – verfassungswidrigen Notstandskonzeptionen“. So beschreibt Martin Diebel als Mitbearbeiter der Historikerstudien des Bundesinnenministeriums (BMI) die Wirkung der – übrigens unvollständigen – DDR-Dokumentation.

Er verkennt dabei nicht, dass die DDR als Ankläger im Glashaus saß, denn sie befand sich als ein Staat ohne Streikrecht, ohne Pressefreiheit, ohne gerichtliche und parlamentarische Kontrolle des Staatshandelns gewissermaßen im permanenten Ausnahmezustand. Im Ernstfall besaß sie nicht einmal die Souveränität, die der Staatsrechtler Carl Schmitt als Kriterium der Staatsmacht definierte: Souverän sei, wer über den Ausnahmezustand entscheidet. Das war am 17. Juni 1953 die sowjetische Besatzungsmacht.

„Stunde der Alliierten“

Nicht nur dort. Auch in der Bundesrepublik galten bis zur Erlangung der vollen Souveränität – manche meinen: sogar darüber hinaus – alliierte Vorbehaltsrechte. Das bemängelte schon 1949 der Staatsrechtler Werner Weber, ein Schüler Carl Schmitts. Zwar hatte der „Herrenchiemseer Konvent“ der Länder schon 1948 einen Notstandsparagrafen konzipiert, den der Parlamentarische Rat aber nicht ins Grundgesetz übernahm.

„Da aber bis heute die Beweggründe für den letztlichen Verzicht im Dunkeln liegen“, will Martin Diebel Webers Monitum „mit Vorsicht genießen“. Jedenfalls blieb der Notstand noch bis 1955, dem Jahr des Nato-Beitritts und der bundesdeutschen Souveränität, staatsrechtlich die „Stunde der Alliierten“ – also weder der Bonner Regierung noch ihrer Exekutive, die sich das anmaßte.

Warnungen wurden beiseitegeschoben

Das hatten ihre Beamten und Innenminister wie Gerhard Schröder und Hermann Höcherl im NS-Staat nicht anders gelernt, dessen Staatspartei sie einst angehört hatten. Auch nicht die altgedienten Beamten der Weimarer Republik, die zuletzt durch Notverordnungen regiert wurde. Ihrem Staatsverständnis war die Vorstellung fremd, dass die Exekutive an Vorgaben von Grundgesetz und Volksvertretung gebunden sein sollte.

Solche Bedenken wurden im BMI ebenso beiseitegeschoben wie Warnungen aus dem Justizministerium, Ausnahmegewalt auf dem Verordnungsweg sei „ohne eigene Legitimität“ und könne „allein durch die Verfassung legitimiert werden“. Auch nicht durch ihre erwogene Umgehung mit einer alliierten Notstandsproklamation, die dem Bundespräsidenten erlauben sollte, die Regierung zu „gesetzesvertretenden Verordnungen“ ohne Bundestag und Bundesrat zu ermächtigen.

Es handelt sich um einen klaren Verfassungsbruch

Den Entwurf der Verordnungen sollte ein Beamter des BMI konzipieren, der zwar wie die Mehrzahl seiner Kollegen NSDAP-Mitglied gewesen war, aber das „bemerkenswerte Problembewusstsein“ (Martin Diebel) besaß, „dass es sich bei dem ganzen Vorgehen um einen klaren Verfassungsbruch handelte“. Gleiche Bedenken hatte der Referatsleiter für allgemeine Polizeiangelegenheiten, als das Verteidigungsministerium für den Notstandsfall polizeiliche Weisungsbefugnisse der Bundeswehr verlangte.

Das sei in der deutschen Geschichte, sogar im NS-Staat, „ohne Beispiel“ und komme einer Militärregierung mit eigener Exekutive gleich. Stillschweigend hatte die Bundesregierung bereits im Zivildienstgesetz und mit dem Aufbau des Technischen Hilfswerks „einfache“ Instrumente für den Einsatz bei äußeren und inneren Notständen geschaffen. Das frühere Notdienstgesetz, rühmte sich Minister Höcherl, habe er dabei als „kleinen psychologischen Trick“ in „Zivildienstgesetz“ umgetauft, „um die Nerven zu schonen“.

„Notstand der Demokratie“

Aber die lagen längst blank.1966 kam es zum Frankfurter Kongress „Notstand der Demokratie“. Die von Gewerkschaften, SDS und Humanistischer Union getragene Protestwelle trug nicht unwesentlich zum Regierungseintritt der SPD im selben Jahr bei. Der neue Innenminister Paul Lücke kassierte die Schubladenentwürfe seiner Vorgänger, bei deren Lektüre „diejenigen, die sie gesehen haben (...), etwas bleich geworden“ seien.

Stattdessen wurde mit der Mehrheit der Großen Koalition eine Notstandsverfassung im Grundgesetz verankert, die alle Verfassungsorgane beteiligte und „allen Deutschen“ ein Widerstandsrecht zusprach. Streikrecht, Presse- und Versammlungsfreiheit sollten auch im Notstand gewahrt bleiben und nur unter parlamentarischer und justizieller Kontrolle beschränkt werden können.

Ausnahmezustand nicht länger „die Stunde der Exekutive“

Damit war der Ausnahmezustand nicht länger „die Stunde der Exekutive“, sondern aller Verfassungsorgane und in letzter Instanz „aller Deutschen“. Dabei blieb es, obwohl nicht alle Kritik verstummte und die FDP als neue Opposition einen Gegenentwurf vorlegte. Nach der Verabschiedung verschwanden die Notstandsgesetze aus der Öffentlichkeit.

Es spricht aber für die gewonnene Stabilität und Souveränität des Verfassungsstaates, dass Helmut Schmidt auf sie sogar verzichten konnte, als die RAF 1977 den Ausnahmezustand provozierte.

Martin Diebel: „Die Stunde der Exekutive“. Das Bundesinnenministerium und die Notstandsgesetze 1949–1968. Wallstein Verlag, Göttingen 2019. 215 S., 22 €.

Hannes Schwenger