Der Europarat und Aserbaidschan: Abschied von der "Kaviardiplomatie"?

Dies ist die Geschichte einer altehrwürdigen europäischen Institution, die ihren Gründungsmitgliedern mehr oder weniger gleichgültig geworden ist. Deshalb hatten diejenigen leichtes Spiel, die den Europarat mit allen Mitteln für ihre Ziele zu vereinnahmen suchen. Doch die Einflussnahme autoritärer Staaten auf die Organisation soll nach dem Willen einiger Politiker und Menschenrechtler ein Ende haben.

Den Europarat verwechseln selbst politisch Interessierte oft mit der EU. Dabei ist er viel größer als EU-Europa, sein Geltungsbereich reicht von Lissabon bis Wladiwostok. Mit dem Beitritt verpflichtet sich jedes Land, die Europäische Menschenrechtskonvention umzusetzen. Verstößt ein Staat dagegen, können dessen Bürger bis vor den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte ziehen. Die Klageflut in Straßburg zeigt, wie wichtig der Europarat für die Menschen in Russland, der Türkei oder der Ukraine ist.

Noch unbekannter ist die Parlamentarische Versammlung des Europarates, in der 318 Abgeordnete aus den 47 Mitgliedstaaten sitzen. In der Sommertagung vergangene Woche ging es um Antworten auf die zunehmende Migration Richtung Europa, um besseren Schutz für Whistleblower und die Lage der Demokratie in Ungarn. Öffentlich wahrgenommen werden diese Debatten in Deutschland kaum. Der Politologe André Härtel, bis vor kurzem politischer Berater beim Europarat, spricht von einer "Menschenrechtsmüdigkeit" in den westlichen Demokratien. Selbst bei den Abgeordneten sei die Arbeit in der Parlamentarischen Versammlung nicht populär.

Deutsche schneiden bei Mitarbeit in Straßburg schlecht ab

Tatsächlich lag die Anwesenheitsrate der Abgeordneten in der Parlamentarischen Versammlung 2014 nur bei 55 Prozent. Aus der deutschen Delegation fuhren im Durchschnitt sogar weniger als 36 Prozent der Abgeordneten nach Straßburg. Das Sekretariat des Europarates betont, dass sich diese Zahlen nur auf die Unterschriften in der Anwesenheitsliste beziehen, nicht auf die tatsächliche Teilnahme an den Debatten. Dass die aktive Mitarbeit noch viel geringer ist, zeigt eine andere Zahl: An Abstimmungen beteiligten sich im Durchschnitt rund 35 Prozent aller Abgeordneten, von den Deutschen stimmten sogar nur knapp 17 Prozent mit ab – damit liegt Deutschland auf Platz 40 aller 47 Europaratsmitglieder. In der vergangenen Woche gaben maximal zehn der 18 deutschen Abgeordneten ihre Stimme ab, meist sogar weniger.

Regime in Baku nutzte gezielt Schwächen des Europarats

Die Delegationen erklären die mangelnde Beteiligung damit, dass der Europarat oft parallel zu den nationalen Parlamenten tagt und die Abgeordneten in Wahlkampfzeiten im Wahlkreis unterwegs sind. Dagegen nahmen Abgeordnete aus Russland oder Aserbaidschan den Europarat deutlich ernster als viele ihrer westeuropäischen Kollegen. Aserbaidschan gelang es vor zwei Jahren sogar, die Schwächen des Europarates für sich zu nutzen. Das Regime in Baku betrieb nicht nur Lobbyarbeit, sondern "Kaviardiplomatie": Abgeordnete wurden zu teuren Reisen eingeladen und erhielten wertvolle Geschenke. In Straßburg hätten die Aserbaidschaner ihre Freunde in der Parlamentarischen Versammlung regelmäßig mit Kaviar versorgt, berichtete die European Stability Initiative vor drei Jahren. Korruption spiele im Europarat eine größere Rolle als bekannt, sagt ein Bundestagsabgeordneter heute.
Aus aserbaidschanischer Sicht hat sich die Investition gelohnt: Am 23. Januar 2013 stimmte die Parlamentarische Versammlung über einen Bericht zu politischen Gefangenen in Aserbaidschan ab, Verfasser war der deutsche Abgeordnete Christoph Strässer (SPD), der heute Menschenrechtsbeauftragter der Bundesregierung ist. Das Regime in Baku hatte zuvor versucht, den Bericht zu verhindern, und Strässer nicht einreisen lassen. Am Ende stellten sich Abgeordnete aus Russland und der Türkei geschlossen hinter Aserbaidschan, Unterstützung kam auch aus anderen Ländern. Strässers Bericht fiel durch. "Es kann nicht sein, dass eine Diktatur so viel Einfluss hat in einem Club, in dem nur Demokratien Mitglied sein dürfen", sagt Gerald Knaus, der Vorsitzende der European Stability Initiative.

Mit der Aufnahme der Nachfolgestaaten der Sowjetunion in den Europarat hatten die alten Mitglieder die Hoffnung verbunden, dies werde zu deren Demokratisierung beitragen. Doch nicht der Europarat veränderte die autoritären Staaten – plötzlich war es eher andersherum. "Abgeordnete aus autoritären Staaten wollen dafür sorgen, dass der Laden umgedreht wird", sagt die Grünen-Bundestagsabgeordnete Marieluise Beck.

Abgeordnete fordern Freilassung der politischen Gefangenen in Aserbaidschan

Zumindest einige Abgeordnete wollen das nicht länger hinnehmen, sie beginnen sich fraktionsübergreifend zu organisieren. In der vergangenen Woche stand in Straßburg ein Bericht zum "Funktionieren der demokratischen Institutionen in Aserbaidschan" auf der Tagesordnung. An keinem anderen Votum der Sommertagung nahmen so viele Abgeordnete teil. Der Bericht, verfasst von zwei als aserbaidschanfreundlich geltenden Berichterstattern, enthielt zunächst kaum deutliche Kritik. Diese fügten die Parlamentarier jedoch mit einer Reihe von Änderungsanträgen hinzu. Die aserbaidschanische Delegation scheiterte dagegen mit ihren Versuchen, den Text abzuschwächen. Am Ende forderte die Parlamentarische Versammlung die Freilassung aller politischen Gefangenen. Aus Sicht des SPD-Bundestagsabgeordneten Frank Schwabe, der stellvertretender Leiter der deutschen Delegation ist, markiert die Abstimmung einen Wendepunkt. "Damit kommt auch die aserbaidschanische "Kaviardiplomatie" an ihre Grenzen", betont er. "Diejenigen, die Menschenrechtsstandards hochhalten wollen, fangen an, sich klar zu positionieren."

Von einem Durchbruch will Knaus noch nicht sprechen. Schließlich sei einen Tag nach dem Votum ein neuer Berichterstatter für Aserbaidschan gewählt worden, der als einer der größten Apologeten des Regimes in Baku gelte. Nun komme es auf die nächsten Schritte an. Der Europarat dürfe die Wahlen in Aserbaidschan nicht wieder mit einer Beobachtermission als frei und fair legitimieren, mahnte Knaus. Und Abgeordnete aus einer Diktatur gehörten nicht in eine Versammlung frei gewählter Parlamentarier.

Als Reaktion auf den Ukraine-Konflikt hatte der Europarat Russlands Delegation das Stimmrecht entzogen. Dies habe gezeigt, dass der Europarat nicht in einer institutionellen Krise sei, sagt der CDU-Bundestagsabgeordnete Bernd Fabritius. "Der Europarat wäre kein Schauplatz von Konflikten, wenn er überhaupt keine Rolle spielen würde."

CDU-Abgeordnete Karin Strenz unterstützt Aserbaidschan

Aserbaidschan hat im übrigen seine Fürsprecher im Europarat nicht verloren. Die CDU-Bundestagsabgeordnete Karin Strenz, die kürzlich in Baku viel Verständnis für Aserbaidschans Staatschef Ilham Alijew gezeigt hatte, stimmte über die Änderungsanträge fast immer im Sinne der aserbaidschanischen Regierung ab. Sie votierte als einzige Deutsche dagegen, die Freilassung der politischen Gefangenen zu fordern. Als es darum ging, in der Resolution bekannte inhaftierte Menschenrechtler und Journalisten beim Namen zu nennen, enthielt sich die CDU-Abgeordnete, die anderen Deutschen stimmten fraktionsübergreifend dafür. Strenz enthielt sich auch bei einem Antrag, mit dem aserbaidschanische Delegierte einen Satz über Repressionen gegen Medien streichen lassen wollten.

Das Regime in Baku war am Ende so empört von der Resolution, dass es andeutete, das Land könne den Europarat verlassen. Knaus hält das für ein taktisches Manöver. "Aserbaidschan hat zu viel in das Lobbying investiert."

Dieser Text erschien in der "Agenda" vom 30. Juni 2015, einer Publikation des Tagesspiegels, die jeden Dienstag erscheint.