Privatisierung der Autobahnen: Regierung will mehr freie Fahrt für Investoren

Die Bundesregierung plant, die Finanzierung der öffentlichen Infrastruktur weit mehr als bisher für private Investoren zu öffnen. Noch ist zwar nicht klar, was Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU), Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel (SPD) und Verkehrsminister Alexander Dobrindt (CSU) konkret vorhaben. Doch soll das Instrument der öffentlich-privaten Partnerschaft (ÖPP) zur Infrastrukturfinanzierung ausgeweitet werden.

Das Vorhaben, das eine ganze Reihe von Grundgesetzänderungen nötig macht, soll zudem mit einem erheblichen Zentralisierungsschub einhergehen: Die Zuständigkeiten der Länder und Kommunen, die bisher vor allem für die Planung, die Errichtung und den Erhalt der öffentlichen Infrastruktur verantwortlich sind, sollen eingeschränkt werden. Der Bund will sich so in die Rolle eines obersten Bauherren, Beraters und Finanziers großer und auch kleinerer Projekte bringen – und dabei private Investoren direkt oder indirekt in großem Stil beteiligen. Dabei geht es nicht nur um die Autobahnen und Bundesstraßen, auch über kommunale Hochbauprojekte wie Schulen oder Brücken wird geredet. Die Regierung erhofft sich dadurch mehr Durchschlagskraft beim Fernstraßenbau.

Für den Steuerzahler könnte es aber teurer werden. Denn private Investoren erwarten hohe Renditen, die im Infrastrukturgeschäft weit über den Zinsenerträgen liegen, die sich mit staatlichen Anleihen erzielen lassen – und die fressen nach Meinung der Kritiker dieser privaten Beteiligungen mögliche Effizienzgewinne wieder auf.

Was ist bisher geschehen?

Am 14. Oktober endeten die jahrelangen Verhandlungen über einen neuen Finanzausgleich mit einem Geschäft. Die Bundesregierung akzeptierte den Vorschlag der Ministerpräsidenten zum künftigen Geldverteilungsmechanismus. Im Gegenzug mussten die Länderchefs sechs Forderungen des Bundes übernehmen, an erster Stelle die „Infrastrukturgesellschaft Verkehr“, deren Gründung seit knapp einem Jahr von Dobrindt vorangetrieben wird. Demnach soll die so genannte Auftragsverwaltung im Bereich der Bundesfernstraßen aufgegeben werden – also das seit Jahrzehnten übliche System, dass die Länder im Auftrag des Bundes die Planung, den Bau und den Erhalt von Autobahnen und Bundesstraßen auf ihrem Gebiet übernehmen und dabei auch den Großteil der Verwaltungskosten tragen (Bau- und Reparaturkosten übernimmt dagegen der Bund). Künftig will es der Bund selber in die Hand nehmen.

Im Beschluss vom Oktober heißt es: Es soll eine unter staatlicher Regelung stehende privatrechtlich organisierte Infrastrukturgesellschaft Verkehr eingesetzt werden. In diese sollen die Autobahnen eingebracht werden, und Länder, die das wollen, sollen auch Bundesstraßen abtreten können. Zudem wurde vereinbart, „das unveräußerliche Eigentum des Bundes an Autobahnen und Straßen“ im Grundgesetz festzuschreiben. Damit wird zwar eine direkte Privatisierung der Straßen ausgeschlossen. Aber die Vereinbarung öffnet die Tür für eine Vielzahl von Möglichkeiten einer indirekten Privatisierung über ÖPP und die Einbindung großer Finanzinvestoren wie Versicherungen oder Fondsanbieter.

Wie weit ist der Plan gediehen?

Als sich vor anderthalb Wochen die Chefs der Staatskanzleien der Länder mit Kanzleramtschef Peter Altmaier und Vertretern der Bundesministerien trafen, lag seitens des Bundes zur Überraschung der Länder nichts auf dem Tisch. Zwar liegt ein Formulierungsvorschlag für die nötige Grundgesetzänderung aus dem Bundesinnenministerium vor, nach dem nur die Autobahnen unter direkte Bundesverwaltung kommen sollen, nicht aber die weiteren Bundesstraßen. Zudem heißt es in dem Entwurf: „Der Bund kann sich zur Erledigung seiner Aufgaben als Straßenbaulastträger einer Gesellschaft privaten Rechts des Bundes bedienen.“ Aber ein offizieller Vorschlag der Bundesregierung ist daraus noch nicht geworden. Denn Schäuble, Gabriel und Dobrindt sind sich zwar im Grundsatz einig, aber nicht in wichtigen Einzelfragen.

Was will Wolfgang Schäuble?

Der Bundesfinanzminister hat am vergangen Donnerstag im Haushaltsausschuss des Bundestags seine Vorstellungen skizziert. Er will eine privatrechtlich organisierte Gesellschaft, an welcher der Bund die Mehrheit besitzen muss. Wie weit Private an der Gesellschaft beteiligt sein dürfen, sagte er zwar nicht. Aber sein Hinweis, man habe mit der Deutschen Telekom und der Deutschen Post keine schlechten Erfahrungen gemacht, deutet darauf hin, dass Schäuble eine Teilprivatisierung der Infrastrukturgesellschaft anstrebt, ob nun als Aktiengesellschaft oder als GmbH. Im Ausschuss nannte Schäuble die höhere Wirtschaftlichkeit als einen Grund.

Der Grünen-Haushaltspolitiker Sven-Christian Kindler vermutet jedoch, dass Schäuble und sein Staatssekretär Werner Gatzer damit auch die Möglichkeit verbinden, den Bund bei der Schuldenaufnahme zu entlasten. Denn eine privatrechtlich organisierte Gesellschaft würde außerhalb der Vorgaben des Maastricht-Vertrags stehen (also der europäischen Schuldengrenze), und auch die innerdeutsche, im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse würde nicht gelten.

Angesichts des immensen Wertes des Fernstraßennetzes (deutlich mehr als 200 Milliarden Euro) könnte die Gesellschaft erhebliche eigene Schulden aufnehmen, ohne dass diese dem Staat angerechnet würden. Das Branchenportal „Deutsche Verkehrs-Zeitung“ zitierte das SPD-Mitglied Gatzer vor einigen Tagen mit dem Satz: „Wir wollen jetzt keine Privatisierung, wir wollen sie aber auch nicht die kommenden hundert Jahre ausschließen.“

Im Bundestag ist Schäubles Denkanstoß in Richtung Teilprivatisierung einer Autobahngesellschaft nicht gut angekommen. Denn bei einer privatrechtlich organisierten Gesellschaft, ähnlich wie die Deutsche Bahn AG etwa, hätte der Bundestag erheblich weniger Kontroll- und Lenkungsmöglichkeiten als bei einer echten Staatsgesellschaft.

Der SPD-Verkehrspolitiker Sören Bartol pocht daher darauf, das "unveräußerliche Eigentum des Bundes" sowohl für die Straßen als auch die Gesellschaft im Grundgesetz zu verankern. Eine Eigenfinanzierung etwa über Anleihen wäre dann trotzdem möglich. Auch der CDU-Haushaltspolitiker Eckhard Rehberg sieht keine Notwendigkeit, private Unternehmen an der Gesellschaft direkt zu beteiligen. Aus seiner Sicht genügt es, die Möglichkeiten der ÖPP zu nutzen. Linke und Grüne lehnen ohnehin eine weitgehende Privatisisierungspolitik ab.

Was will Sigmar Gabriel?

Der Wirtschaftsminister kann Schäubles Plan schon deshalb nicht gutheißen, weil die SPD-Fraktion im Bundestag eine privatrechtlich organisierte Gesellschaft nicht akzeptiert. Die Sozialdemokraten fordern, dass die Gesellschaft öffentlich-rechtlich organisiert ist, also staatlich sein wird. Damit wird eine direkte Privatisierung ausgeschlossen. Allerdings möchte Gabriel die Infrastrukturgesellschaft Verkehr breiter aufstellen. Sein Ministerium teilte dem Tagesspiegel mit: „Die Schaffung einer öffentlichen Struktur für die Verwaltung des Bundesautobahnen und eines Kernnetzes von Bundesstraßen ist ein wichtiger Baustein der Investitionsstrategie der Bundesregierung.“ Zu einem solchen „Kernnetz“ dürften dann zumindest die autobahnähnlich ausgebauten Bundesstraßen gehören. Gabriel ist ein Anhänger von ÖPP-Projekten, gerade erst hat er ein Gutachten der Beratungsfirma PwC Legal veröffentlicht, das eine Bundesgesellschaft auch für die Beratung und Finanzierung von kommunalen Vorhaben wie Schulsanierungen vorschlägt – unter Einbindung privater Kapitalgeber über einen großen Infrastrukturfonds. Ein solcher Fonds könnte freilich auch zur Finanzierung der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft genutzt werden für, zusätzlich zu den Einnahmen aus der Lkw-Maut (und, sollte sie kommen, der Pkw-Maut).

Freilich macht Gabriel, ein heftiger Verfechter von ÖPP-Projekten, offenbar ein zweites Fass auf. Am vorigen Donnerstag veröffentlichte das Wirtschaftsministerium ein Gutachten der Beratergesellschaft PwC Legal, nach dem der Bund künftig über eine ÖPP-Gesellschaft auch kommunale Bauprojekte unterstützen und bei der Finanzierung helfen soll, indem er private Kapitalgeber vermittelt. Gedacht ist an einen Fonds, in den privates Anlagekapital fließen soll. Ein erster Ansatzpunkt für eine solche Gesellschaft könnte ebenfalls in der Liste mit Bundesforderungen an die Länder stecken: im Grundgesetz abgesicherte Mitfinanzierungsmöglichkeiten des Bundes für kommunale Projekte, konkret die Sanierung von Schulen in finanzschwachen Kommunen. Dafür will der Bund 3,5 Milliarden Euro bereitstellen. Das Vehikel dafür könnte die bereits bestehende ÖPP-Gesellschaft des Bundes sein. Allerdings äußert sich das Finanzministerium skeptisch zu dem PwC-Gutachten: Eine Infrastrukturgesellschaft, wie sie dort vorgeschlagen werde, dürfte „eine sehr verwaltungsaufwändige Einrichtung werden“. Zudem sei die Einbeziehung von Fonds für institutionelle Anleger „vor dem Hintergrund der derzeitigen Zinssituation nicht zum Vorteil der öffentlichen Hand“.

Was will Alexander Dobrindt?

Der Verkehrsminister will keine direkte Privatisierung, und ihm genügt es, wenn die Gesellschaft sich auf die Autobahnen beschränkt. Sie soll dann allerdings für alles zuständig sein: Planung, Bau, Betrieb, Verwaltung, Erhaltung. Eine Gesellschaft also, die sich von der ersten Skizze bis hin zum Winterdienst um alles kümmert, was mit Autobahn zu tun hat. Es würde eine aus Berlin gelenkte, aber regional weit verzweigte Riesenbehörde des Bundes. Dobrindt müsste dafür sehr viel Personal von den Straßenverwaltungen der Länder übernehmen – die Pensionsverpflichtungen eingeschlossen. Für den Aufbau der neuen Gesellschaft veranschlagt Dobrindt drei Jahre, eine Zeit, die Verwaltungsexperten als anspruchsvoll bezeichnen. Sie fällt zudem in jene Phase, in der er seinen „Investitionshochlauf“ plant. Ob der bei einem gleichzeitigen Verwaltungsumbau klappt, daran haben seine Länderkollegen Zweifel. Allerdings hat die Übernahme aller Aufgaben einen Grund: Dobrindt setzt ähnlich wie Gabriel vor allem auf eine Ausweitung der ÖPP-Projekte. Das Bundesverkehrsministerium sammelt dazu schon seit Jahren Erfahrungen in Pilotprojekten, darunter der Ausbau der A8 zwischen Augsburg und München und die Autobahn zwischen Bremen und Hamburg. Zu den künftigen ÖPP-Vorhaben, bei denen neben Baukonzernen auch stärker Finanzinvestoren beteiligt sein sollen, gehört die Strecke nördlich von Berlin zwischen Neuruppin und dem Dreieck Pankow.

Könnte eine Privatisierungsbremse im Grundgesetz helfen?

Sie müsste wohl mehr sein als ein Veräußerungsverbot im Ganzen. Denn Kritiker sehen noch ein weiteres Privatisierungsrisiko unterhalb der Infrastrukturgesellschaft, selbst wenn diese staatlich wäre. Kindler spricht von der Gefahr einer „indirekten Privatisierung über Super-ÖPP“, also über die Vergabe großer Teile des Autobahnnetzes an Betreiber, die dann über Jahrzehnte hinweg quasi im Besitz dieser Autobahnstrecken wären. Er fordert, dass eine solche Privatisierung in Tranchen, die mit den von Dobrindt auf den Weg gebrachten Großprojekten schon begonnen hat, ebenfalls durch eine Grundgesetzregelung verhindert werden müsse.

Wer sind die Kritiker?

Neben der Bundestagsopposition lehnen auch die Gewerkschaften die Pläne ab. Zu den Kritikern gehören auch die Rechnungshöfe von Bund und Ländern, die in den vergangenen Jahren mehrfach darauf hingewiesen haben, dass viele ÖPP-Projekte für den Staat und damit für die Steuerzahler teurer sind als die konventionellen Vergabeformen. Widerspruch kommt auch aus dem Mittelstand. Hans-Hartwig Loewenstein, Präsident des Zentralverbands Deutsches Baugewerbe, hält wenig von der angestrebten Verwaltungszentralisierung und der ÖPP-Euphorie in Berlin. „Hier werden Schwächen in der Auftragsverwaltung genutzt, um internationale Finanzartisten ins Spiel zu bringen“, sagte der Bauunternehmer dem Tagesspiegel. „Wir brauchen keine zusätzlichen Beteiligten, die mit der Planung und Ausführung gar nichts zu tun haben.“ Loewenstein hält es für ausreichend, wenn der Bund eine schlanke Managementgesellschaft aufbaut, die sich um die Steuerung der Bauprojekte kümmert.

Ihn ärgert, dass Dobrindt ständig weitere ÖPP-Projekte auf den Markt bringe, die immer größer würden. Durch die Vergabe an große Konzerne werde der Mittelstand immer mehr aus dem Bau von Autobahnen verdrängt. Denn die neuen ÖPP umfassen deutlich längere Teilstrecken als bisher bei Ausschreibungen üblich. Solche Projekte sind aber zu groß für etwa 250 Mittelstandsunternehmen, die bisher im Fernstraßenbau tätig sind. Daher kommen zunehmend nur noch Großanbieter wie Hochtief, die Strabag, Bilfinger oder Vinci zum Zug. Die Zerstückelung des Autobahnnetzes über Groß-ÖPP bezeichnet auch Loewenstein als „schleichende Privatisierung“.