Die Länder und ihre Pensionslasten: Verlässliches Wachstum

Sie sitzen immer mit am Tisch, wenn die Ministerpräsidenten übers Geld reden – die Ministerialdirigenten, Professoren, Oberstudienrätinnen, Amtsinspektoren und Hauptwachtmeister. Ein unsichtbares Kollektiv. Die Bezahlung und Versorgung der Beamten ist vor allem Sache der Länder. In ihren Etats steckt ein großer Teil des öffentlichen Dienstes. Etwa 2,5 Millionen von insgesamt etwa 5,8 Millionen Beschäftigten – und sehr viele davon sind Beamte, anteilig mehr als bei Bund und Kommunen. Auch die Pensionäre werden vom Staat versorgt, direkt aus Steuermitteln. Die Verdi-Forderung von sechs Prozent mehr Gehalt in der anstehenden Tarifrunde für den Bund und die Kommunen betrifft die Länder zwar nicht direkt – aber deren Finanzminister dürften geschluckt haben, denn die nächste Länder-Runde wird entsprechend verlaufen. Die Abschlüsse für die Angestellten werden, wenn auch nicht immer eins zu eins, auf die Beamten und Pensionäre übertragen.

Ein Dauerzustand

Wer das Gezerre zwischen Bund und Ländern um die Finanzen verstehen will, das praktisch zum Dauerzustand geworden ist, der sollte die stetig wachsenden Pensionslasten als einen, wenn nicht sogar den Hauptfaktor in Rechnung stellen. Die Versorgung und die Beihilfen für Beamte, die nicht mehr arbeiten, sind ein stetiger Wachstumsfaktor in den Länderetats. Jedenfalls in den westdeutschen. In den aktuellen Verhandlungen zum Finanzausgleich spielte das noch keine Rolle. Aber es dürfte in der nächsten Runde eine spielen – die zwangsläufig kommen wird, zumal das Einhalten der Schuldenbremse noch einigen Druck bringen wird. Die Länder haben zwar mittlerweile Vorsorgefonds eingerichtet, um die finanziellen Folgen zu dämpfen. Aber die Rücklagen reichen nur relativ kurze Zeit, im Fall von Nordrhein-Westfalen etwa für anderthalb Jahre. Die Belastungsspitze, so sagt Tobias Hentze vom Institut der deutschen Wirtschaft, wird erst in der Mitte des kommenden Jahrzehnts erreicht.

Die Haushaltsabschlüsse für 2015 zeigen die Dimension des Problems. Die Länder wenden schon 31,2 Prozent ihrer Personalausgaben für Ruhegehälter und Krankenkostenzuschüsse auf. Im Gesamtetat dient mittlerweile jeder siebte bis achte Euro der Deckung der Verpflichtungen, welche die Länder ihren Beamten gegenüber bei der Altersversorgung eingegangen sind. Bei den West-Ländern sind es im Schnitt fast 35 Prozent, im Osten dagegen nur 8,8 Prozent – weil dort bisher nur relativ wenige Beamte das Pensionsalter erreicht haben, vor allem aber, weil die Lehrer nach 1990 meist nicht verbeamtet wurden.

Beträchtliche Unterschiede

Die Unterschiede zwischen den Ländern sind nicht unbeträchtlich. Während Bayern unter den West-Ländern mit einer Versorgungsquote im Gesamtetat von 11,8 Prozent am besten dasteht, sind es in Baden-Württemberg schon 12,9 Prozent, in NRW 13,4 Prozent und im maroden Saarland gar 15,7 Prozent. Dagegen muss Sachsen nur 1,6 Prozent seiner Ausgaben für Pensionäre aufwenden, in Brandenburg sind es 2,5 Prozent.

Und die Pensionslasten haben eine beträchtliche Dynamik. Während die Personalausgaben der Länder 2015 im Schnitt um 2,3 Prozent gewachsen sind, stiegen die Versorgungsausgaben um 5,6 Prozent. Besondere Probleme unter den West-Ländern hat Baden-Württemberg – mit einer Steigerung von 7,5 Prozent. Im Osten sind die Zuwächse zwar im Schnitt höher (sie liegen bei zehn Prozent), aber Pensionen werden auf Dauer ein überschaubarer Anteil am Etat bleiben.

Damit ist freilich ein Kernkonflikt der künftigen Finanzstreitereien umrissen – dem Osten bleibt auf Jahre hinaus mehr Geld für Investitionen, Bildungsausgaben, eigene Sozialleistungen. Seit Jahren schauen westdeutsche Finanzminister mit einem gewissen Rochus darauf, und keineswegs nur jene, die in Zahlerländern amtieren. Der Freiburger Ökonom Bernd Raffelhüschen, der sich seit Jahren mit dem Problem der Pensionen befasst, meint: „Die bessere Situation des Ostens müsste eigentlich als Bedarfskomponente in den Finanzausgleich eingebaut sein.“